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    僵尸企业清理的司法路径选择

    2017-09-07  霍山县人民法院 作者:储成炉 阅读数:5917 【字体:  【打印】 【关闭】

    ——以安徽省霍山县域企业破产审判为视角

    当前,中央经济工作会议明确了结构性改革的五大任务,其中第一任务是:积极稳妥化解产能过剩,要依法为实施市场化破产程序创造条件,加快破产清算案件审理,要提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策,资本市场要配合企业兼并重组。要尽可能多兼并重组、少破产清算。由此可以看出,供给侧结构性改革的重点是化解过剩产能,当务之急是依法处置僵尸企业。其司法必由之路为依法清算,包括强制清算和依法破产,实践中因为强制清算涉及公司解散、股东权益的处分等,为公司法所调整,涉诉较少。故依法破产是“僵尸企业”规范退市的重要途径。

    一、破产审判的功能作用

    破产法的精髓是保护社会各方利益。它可以进一步完善市场经济优胜劣汰的竞争机制,促进企业改善经营管理,提高效益;通过破产清算与重整制度,优化社会资源的配置与使用,调整社会的产业与结构。其重要的社会调整功能,对于推进企业战略性重组具有不可替代的作用。特别是重整制度借鉴国外立法经验,将清偿债务与挽救企业紧密结合,不仅可以更大程度地维护各方利益,而且可以防止出现企业连锁破产、职工失业以及由此引发的社会不稳定问题。

    新企业破产法设置了和解、重整和清算三种制度,对风险企业既可以挽救也可以清理。但企业破产是一项复杂的系统工程,每个破产案件都面临着破产财产的清理、评估、变现,债权债务的确认、清收、清偿,企业职工权益的保障等一系列法律问题和社会问题。因此,在审理破产案件中,必须坚持在党委、政府的领导和支持下,通过各职能部门的协调与配合,提高效率与质量,充分发挥破产审判的作用,解决长期搁置的债权债务关系、盘活占用消耗的社会资源,推动经济与社会的新发展。

    二、关于僵尸企业的界定和当前本区域僵尸企业现状

    僵尸企业是指长期亏损,扭亏无望但难以退出市场的企业。有研究者将僵尸企业划分为以下几类:第一类是未依法清算企业。应清算没有清算导致长期债权债务得不到清理;第二类是无业务企业。该类企业是已经歇业的企业,如因产能过剩导致生产成本高于市场价格而歇业以及主要资产已经出售,不具备经营能力的企业;第三类是低效能企业。该类企业能够经营,但是经营所得收入已不足以支付其人员工资、生产管理费用、原材料费用以及支付给金融机构的贷款利息。

    具体到本区域,按照《霍山县工业企业风险四色预警实施方案》进行分类,该县相关职能部门专家组按照30项逆向测评指标综合认定,截止2015年8月,该县139家规模企业中,健康运行状态企业58家,存在运行风险企业79家,其中蓝色预警企业40家、黄色预警企业14家、橙色预警企业6家、红色预警风险企业21家。[1]就该报告反馈,这21家红色预警企业应当为僵尸企业。

    以该县经济开发区为例,截止目前,开发区现有工业企业251家,其中规模以上工业企业45家。近年来,开发区通过招商引资先后盘活了御石陶瓷、保得利竹业、上华信息、天普医疗等22家企业,但园区内仍有多家企业处于停产、关门和倒闭状况,近2000亩土地、26万平方米厂房长期闲置。[2]这些企业涉及光伏、汽车配件、农副产品加工、纺织、铸造、等行业。主要原因为产能过剩、产品无竞争力、债务沉重、涉民间借贷、涉诉讼案件较多等,有的企业在建设中因为资金链断裂而停建,有的尚未投产既已停产,有的业主已经弃企不顾或因涉及刑事被判刑,有的经法院执行程序也未能解决问题。

    僵尸企业对经济社会发展影响大,主要表现为:一是浪费优质资源。僵尸企业往往占有着许多优质资源,例如土地、人才、技术、设备、资金、矿产、销售渠道。僵尸企业吸附了这些资源,而生产质量不高、附加值低、产品过剩,导致极大的浪费。二是引发系统性金融风险。僵尸企业往往不具备“造血”能力,不得不靠金融机构的“输血”续命。在还款期限届满时,又不得不借新贷还旧贷,如此下去只会形成“困难—放贷—再困难—再放贷”的恶性怪圈,可能出现连锁反应,引发系统金融风险。三是阻却市场信号的传导。按照市场经济的规律,通过价格信号实现资源的优化配置,在企业已经无力创造利润的情况下,通过一系列措施(例如诉讼、执行、重组、清算)将其所占有的资源从该企业解放出来,流向更有效率的领域。但是,僵尸企业的存在,却使得信息传导出现阻滞,从而影响到资源的优化配置。四是债权人利益得不到保障。僵尸状态使得企业的资产不断流失、贬值,个别清偿不断发生,多数债权人既无法获得公平清偿,又无法核销坏账。[3] 

    三、本区域僵尸企业司法清理的具体情况

    2007年新企业破产法实施以来,霍山法院共受理破产案件15件,其中重整6件,清算9件。涉及债权金额14.9亿余元。

    (一)取得成效

    1、加强沟通与疏导,维护了社会稳定。如安乐陵园公司破产清算案。该公司涉及民间借贷3亿余元,众多债权人追债、多家法院执行、农民工因拖欠工资集中上访,出现了重大的影响社会稳定的风险,而该公司是该县唯一的殡葬服务单位,一天也不能关门。面对这种情况,法院执行程序已经无能为力,后在合肥中院执行局的疏导下,债权人于2013年5月依法向县法院申请该公司破产清算。破产审判的介入,将情绪激动的债权人们引导到依法概括执行,公平清偿的破产清算平台来,客观上起到了定分止争的作用。

    2、清理债权债务关系,化解了长期争议。如佳成太阳能电力公司破产清算转和解案。佳成太阳能是日能中天公司旗下子公司,日能中天及佳成太阳能为与上海汉虹贸易公司2700万购销合同纠纷打了三场官司,并就执行异议之诉上诉至省高院,双方矛盾尖锐。2015年7月佳成太阳能向霍山法院申请破产清算。在破产清算中,通过真实的资产核查,扎实的矛盾化解,最终各方债权人与佳成太阳能达成和解协议,其中佳成太阳能以760万清偿上海汉虹公司,了结了双方旷日持久的讼争,也避免了佳成公司破产清算。

    3、盘活闲置资产,引进了新的活力。汽缸垫公司和明源新型材料公司破产清算案是通过破产来盘活的成功案例。两公司在破产清算的同时,剥离了不良资产,优质资产在出售后被重新利用,管理人在政府的积极配合下,通过招商引资,重组了新的企业,而且运行良好。新组建了汇能汽车零部件制造公司、满珍新材料公司,引进了投资上亿的天易金属新材料公司。再如该县落儿岭造纸厂由于企业设备淘汰,不能维持正常的生产经营,加之企业无力治理“三废”等环保问题已经停产多年,属典型的僵尸企业。截止到2012年12月底,两企业资产负债率达779.6%,已不能清偿到期债务,经落儿岭镇人民政府批准进行破产清算。通过清算,当地政府将闲置的土地厂房清理出来,利用其独特的地理位置,作为旅游等资源重新进行盘活。

    4、解决职工问题,释放了劳动生产力。如方圆纸业公司破产清算案。该公司职工在破产受理前,因为工资待遇和社保问题进行持续上访,进入破产清算后,在管理人的多方工作下,在透明的职工债权公示制度保障下,通过机械设备的变现,解决了职工的社会保险、补偿金等问题,下岗的工人通过领取失业救助金、在其他企业就职等形式进行安置和再就业。汽缸垫公司的职工在破产清算后全额兑付了职工债权,其下岗职工被汇能汽车零部件制造公司全员接纳。再如少安丝绸集团破产重整案,在重整期间,旗下合肥源牌大酒店、南岳山庄、源隆服饰、源新纺织及投资企业上海品粹酒店均通过自营或租赁的形式继续生产经营,数百职工全员在岗。

    5、明晰资产与债务,保护了金融生态环境。安徽少安丝绸集团六家关联企业涉及资产与债务均有五亿余元,在合并破产重整案审理中,通过加强监督与指导,依法规范推进重整程序,积极为重整成功创造有利条件。通过指定清算组为管理人,并聘请多家律师事务所和会计师事务所参与重整,成立债委会,成功召开了三次债权人大会,完成了债权确认、企业资产的清理、审计、评估及重整计划草案的编制。六公司合并重整计划草案已表决通过,并经法院裁定批准实施。六公司重整案为优化金融生态环境、化解产能过剩、处置不良资产,促兼并重组,服务经济社会发展起了应有的作用。

    (二)僵尸企业司法清理的障碍

    1、相关配套制度欠缺,破产易进入僵局。清理僵尸企业不仅涉及法院,还涉及到其它相关部门和配套制度的跟进。目前,在破产程序中存在诸如国有土地使用权的处理、职工债权清偿、职工档案社会化管理、出资人权益调整、企业注销、资产转让中的工商登记、税务减免、产权变更以及管理人费用支付等因配套制度不到位而导致的程序拖沓,有的案子甚至出现了“破产僵局”,致使长期不能结案。

    ⑴社会保障制度欠缺的问题。新破产法立法宗旨方面强调对债权人、债务人的保护,而把一些和破产法无直接关联的社会目标做了排除。比如职工的安置、救济问题,这些更多的通过劳动法及社会保障制度来解决。而破产法更多的要承担在市场经济下解决债权、债务的公平清偿、解决如何挽救那些可以挽救的债务人企业不会破产。[4]但是限于稳定的压力,在劳动和社会保障还有待于完善的情况下,这些社会层面的问题不解决,破产程序也难以推进。

    ⑵破产企业税收减免优惠机制欠缺。在破产重整过程中,破产财产的管理和处置都会涉及到各种税收,对该部分税收给予优惠能够直接降低企业重整的成本。既能鼓励债权人及其他利害关系人同意重整计划,也能使他们实际享受到经济利益,有利于重整成功。反之产生的契税、印花税、企业所得税等纳税义务,让企业重整背上了沉重的包袱,导致重整可能失败。

    ⑶金融债权人表决权缺位的问题。在债权人会议上,银行的表决权受到内部程序制约,无法匹配《破产法》的规定。[5]这在重整程序中较为明显。重整程序定位为挽救企业,需要债权人会议表决通过。但是参加会议的多为分支机构,表决需要层层报批。同时《贷款通则》和《商业银行法》又限制了债权转让和债转股。致使银行即使在主观上愿意通过债务的减免或者转让等方式支持重整,但在法律或政策层面也是困难重重。

    2、破产企业债权清收难、资产变现难、审理周期长。企业进入破产程序后,根据法律的规定,管理人需要对破产企业进行清资核算,对其债权要依法清收。但这一方面涉及破产财产的范围、性质的界定,另一方面是相关权利的主张、行使,比如撤销权、取回权等。准确界定需要时间与精力,正确主张更需要智慧与技巧。破产财产变现难主要是陈旧老化的设备价值低,专有设备的变现又难于找到买主。同时,土地等资产评估价格与投资优惠政策有差距,致使买家宁愿重新置业也不愿按评估价格受让,致使经常流拍。在处置中还有诸如抵押权的解除,登记变更等障碍。其次,破产案件的审理不仅涉及企业与其债权人、债务人之间的各类合同关系,还有其与工商、税务、社保、环保、民政等行政管理部门之间的行政管理关系,法律关系复杂,理顺也需要沟通与协调。有的衍生诉讼要经过两审终审,如异议债权的确认等。故破产案件的审理周期比普通案件长,这也是破产案件没有规定审限的一个重要原因。

    3、经验不足、业务不熟,管理人素质亟待提高。破产管理人是整个破产制度的重要构成部分,被称为“公正和有效的破产法管理的核心角色”。整个破产程序是以管理人为中心推进的。在管理人的指定上,破产法以指定中介机构为主,指定清算组为例外。这个全新的制度在实践中还有很多的问题需要解决,管理人素质的高低也直接影响破产案件的审理质量与效率。

    ⑴中介机构管理人与清算组管理人各有利弊。新破产法实施后以指定管理人名册上的社会中介机构担任管理人为原则,对有的案件因为党委政府的建议也指定清算组为管理人。总体来说中介机构担任管理人能保证破产程序的有序推进,在清算事务、接受监督、公开公平上效果明显,但在社会认可度、执业经验、履职能力和手段等方面还比较薄弱,对法院的依赖性很大。清算组管理人的组成人员来自于政府的各个职能部门和破产企业的主管部门,发挥了在解决社会层面问题上很好的沟通、协调作用,有力地维护了稳定,促进了清算事务的进行。但是在具体清算事务上由于人员难固定、业务欠专业、责任不明确,因此破产工作也不理想。破产法在管理人架构之外,并没有确定解决社会层面问题的机构,相关政府部门的人员由于没有参与破产程序的法定形式,也就淡化了对处理破产程序中的社会层面问题的主动性与积极性。

    ⑵管理人的报酬缺口亟待解决。

    中介机构担任管理人,按照最高法院《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》来具体确定报酬标准。对于清算组担任管理人的不付报酬,只解决破产费用和共益债务。当前亟待解决的是资产变现障碍造成的管理人履职费用得不到保障,工作不主动的问题。

    四、本区域僵尸企业处置的路径选择

    考虑企业进入破产程序存在的维稳压力大、职工安置负担重、财税收入减少、清算费用增加等因素,如果不加区别地普遍开花,会对本地区社会稳定和金融环境造成极大的波动和震荡,不利于经济社会的发展。因此,应具体问题具体分析,对可能进入破产程序的企业应进行认真甄别、合理分类、多措并举、因企施策、注重实效。同时可以根据情势发展适时考虑分步骤进行,如协议重组(或预重整)、破产重整(或和解)、破产清算三步走。三者是渐进的清理模式,其中协议重组震荡最小,破产清算震荡最大。对此可依据不同的情况灵活选择采用依次渐进还是独立适用。

    (一)准确界定、合理区分,注重清理实效。

    1、按企业经营状况分,可以将风险企业分为以下几类:

    一类是有利用价值的企业。现有资产和资源仍具有一定价值,而且对并购主体来说存在有进行资源和资产整合以提升企业经营效益的空间。对此,可以考虑采用并购重组、产权转让的办法。

    二类是管理力不足的企业。暂时能够维持运转,但明显感觉经营管理乏力的企业。也包括一些经营恶化、挽救乏术、濒于倒闭的企业。对此,可以考虑采用托管经营的办法。

    三类是暂时陷入困境的企业。因为突发性问题而陷入经营困境,但其资产质量好,市场前景明朗的企业。对此可以采取必要的帮扶措施,帮助其重新焕发活力,实现自我解困。

    四类是需清理僵尸企业。即长期亏损,扭亏无望但难以退出市场的企业。对此,可以采用依法破产的办法。

    2、对于依法可以破产的企业,根据其处置效果可划分为以下几类:

    一类是可破产重整企业。即有利用价值、管理力不足、暂时陷入困境的企业。这些企业采用兼并重组、产权转让、托管经营或者帮扶支持等措施均不能走出困境,或者不宜采用或者无力采用这些措施的均可考虑进入破产程序,通过司法的手段来实现解困重生。

    二类是需要进行破产前清理企业。即“双构成”企业。由于公司治理不规范,一些中小民营债务人企业存在“企业构成破产原因,企业或者企业主、高管构成非法集资犯罪嫌疑”的,从而使破产程序与刑事犯罪相交织。对这类可能存在刑事犯罪问题的,如涉嫌非法吸收公共存款、非法集资、贷款诈骗等,由政府介入,交公安机关执行,既可以查清企业财务状况,也可以追回、减少损失,同时可以依法打击逃废债行为,避免“破产僵局”。浙江高院对此规定,“企业破产案件受理后,发现企业控股股东、实际控制人、法定代表人及其他企业高管涉嫌犯罪的,可以将涉嫌犯罪的材料移交侦查机关,并根据企业破产法第十二条规定驳回企业破产申请。”[6]此类案件可以在刑事诉讼终结或者有权机关认为刑事诉讼程序对破产案件不构成实质性影响等情形下重新审查立案。[7]这也符合“先刑后民”的处理原则。其中,对债务人企业业主弃企逃债的,公安机关也应先行进行处理,依法打击。

    三类是需慎重启动破产程序企业。如“连环担保”企业。即基于担保关系的复杂性,债务人破产的情况,可能引发担保链破裂和风险的连锁反应,形成“多米诺骨牌”效应,造成极大的风险。如关联企业。关联企业的破产是采取单独清算还是合并清算在实践中争议很大。且关联企业利用法人制度转移公司资产、侵犯债权人利益的情况时有发生。复杂的关联关系致使在债权债务的清理中难题迭出,难以掌控。

    再者是房地产企业。房地产企业出现风险,极易引发社会不稳定,如购房户群体利益受侵害;开发商在建设过程中与建筑材料供应商、设备出租方、安装方、装饰工程承揽方等形成的复杂的债权债务关系,其破产会造成这些行业经营受影响;同时在房地产低迷时期,烂尾的工程无人接手,不动产难以变现,甚至民工工资无法支付。这些矛盾叠加起来,破产之路异常艰难。

    清理僵尸企业,应严格界定,明确哪些企业可以帮扶,哪些企业必须清退出局,避免方法简单造成矛盾冲突,重视运用兼并重组、产权转让、托管经营、帮扶支持等手段实现优胜劣汰。即使要破产,也要和解、重整、清算三种制度并用,多重整少清算。在重整中也可以按照供给侧改革的需要将“存续型、出售型与清算型”结合,依企施策、对症下药。将三种制度、三种类型灵活运用,相互之间在条件具备时可以向好的方面转化,尽最大努力减少震荡、维护稳定、推进改革。

    (二)党委重视、政府支持,建立联动的协调机制。

    随着改革的深入发展,清理僵尸企业力度的加大,破产案件会有增加的态势。为有效清理,在组织架构上要组建多部门参与的统一领导指挥机构如“企业破产风险处置工作领导小组”等,在其下,可以成立专司其职的若干工作组,如法规政策、维护稳定、资产处置、职工权益、舆情应对等,通过增强领导来协调一致、应对有力;在具体措施上要落实和完善配套政策、设立专项资金等,帮助协调解决企业破产疑难问题,如重整程序中战略投资人引进、涉及“刑民交叉”中刑事部分职能作用的发挥以及解决破产企业税务减免与核销、工商注销登记、银行不良资产处置、坏账核销、职工社会保险金缴纳、管理人报酬紧缺等难题。

    (三)迎难而上、敢于担当,在实践中锤炼队伍。

    一是加强破产案件审判人员的力量,推进建立合理的绩效考评机制。基层法院目前没有专门的破产审判庭,审理破产案件的法官除办破产案件外,仍需要办理其他民事纠纷。考虑破产案件的工作量和复杂性,下一步在组织上可以考虑设立专门的破产合议庭来归口管理破产案件,发挥专业合议庭的优势,在制度上来设置能够体现其业绩的考核或者评价机制,调动其主动性与积极性。其次,对现有参与破产审判的法官将开展针对性地业务培训或外出学习,加强对破产法制的钻研和对成功经验的借鉴。第三不断充实破产审判法官队伍,将大局观念强、政治素质高、责任心重,具有较深的理论功底和丰富的审判经验,善于做群众工作的同志选任到破产审判队伍中来,严格把握法律与政策,妥善处理各种矛盾,出色完成破产审判任务。

    二是加强管理人培训,提升其执业水平。进一步厘清管理人与法院的关系,加强对管理人的业务培训;改进法院对管理人的监管,要求管理人团队组织清晰、分工明确,建立严格的财务制度,严谨的工作制度等,要求有明确细致科学可行的工作计划或实施方案;加强事前、事中和事后监督,坚持定期报告、现场监督指导、结案审计报告等制度。促使管理人勤勉尽责,忠实执行职务。

    (四)加强宣传、正确引导,发挥破产审判应有的作用

    要继续加大对清理僵尸企业和破产制度功能的宣传,通过建立宣传引导机制,消除各界对破产制度的认知障碍,推动建立真正的企业市场化退出机制,正确运用法治思维和方式处置企业风险。


    [1]《霍山县规模工业企业四色风险动态预警报告》(2015年第一期)

    [2] 《霍山县三级干部会议发言材料汇编》2016年2月

    [3]《经济参考报》2015年12月1日

    [4] 《论新破产法立法宗旨的创新》王欣新载《中国商法年刊》2007(00)

    [5] 《破产案件简化审理程序探究》徐建新主编人民法院出版社

    [6] 浙江高院民二庭《关于印发<关于在审理企业破产案件中处理涉集资类犯罪刑民交叉若干问题的讨论纪要>的通知》(浙高法[2013]7号)

    [7] 《中国破产法的困境与出路》中国破产法论坛组委会载《商事审判指导》2014总第37辑

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